Продолжение. Начало здесь
Совет Европы высказывается в поддержку голосования за рубежом, но при этом не заставляет отдельные государства это делать вообще, и тем более не указывают им, каким способом это делать, в частности. Ограничения, вплоть до полного запрета, голосования за рубежом, Совет Европы не считает нарушением демократических и конституционных прав граждан.
Все, что делает кишиневская власть, она, по ее собственному утверждению, делает во имя европейской интеграции. Для этого, казалось бы, эта власть должна вести себя, «как в Европе». Однако, можно привести много примеров и аргументов в пользу того, что действия этой власти далеки от европейской практики, во всяком случае, в том виде, в каком ее еще до недавнего времени представляли в самой Европе.
Один из таких примеров – полное несоответствие европейским нормам молдавской практики организации голосования на избирательных участках за рубежом. Таких волюнтаризма, бесконтрольности, беспредельности, манипулирования этим вопросом, как у Молдовы, нет ни в одной другой стране Европы.
Ни в Европейском Союзе, ни в Совете Европы, ни в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе не существует каких-то единых требований и правил относительно голосования за пределами страны.
В Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) в статье 3 протокола N1 говорится: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Вопрос голосования граждан за рубежом в этой статье конкретно не рассматривается.
В 2011 году Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия, ВК) утвердила доклад «О голосовании за рубежом», в котором описывается ситуация с таким голосованием в разных европейских государствах.
В докладе отмечается, что право лиц, находящихся за рубежом, голосовать – это очень сложная проблема. С одной стороны, это вопрос принципа – стоит ли вообще предоставлять право голоса данной категории граждан. Если ответ на этот вопрос положительный, то возникает множество других вопросов, связанных с тем, каким образом это право обеспечить.
В целом, существует три категории граждан, находящихся за рубежом:
- Те, кто находится за пределами своей страны в день выборов по профессиональным или личным делам.
- Граждане, которые, в силу профессиональной деятельности, проживают за границей какое-то ограниченное время.
- Наконец, те, кто проживает за рубежом длительное время, могут иметь двойное гражданство или вообще постоянно живут в другой стране.
Большинство европейских стран гарантирует своим гражданам, находящимся за рубежом, право голоса. Но при этом само государство решает, давать ли такое право и как его регулировать.
Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) накопил прецедентную практику, согласно которой право голосовать за рубежом может быть ограничено по ряду оснований:
- Эмигранты меньше связаны с повседневными проблемами страны, не ощущают их на себе.
- У участников выборов нет возможности изложить свою позицию гражданам, проживающим за рубежом.
- Отсутствие связи между участниками выборов и проживающими за рубежом избирателями.
- Отсутствие связи между голосованием за рубежом и действиями органов власти, избранных с помощью такого голосования.
В 2012 году Большая палата ЕСПЧ вынесла решение по заявлению граждан Греции, которые требовали признать эту страну нарушителем ЕКПЧ на том основании, что они, проживая за рубежом, не смогли проголосовать на парламентских выборах в Греции. ЕСПЧ постановил, что положения конвенции нарушены не были.
В решении Страсбургского суда подчеркивается, что ни международные и региональные договоры, ни их толкование компетентными международными органами не позволяют утверждать, что государства обязаны принимать меры для реализации права избирать и быть избранным за границей. Обеспечивать такое голосование – это не обязанность государства, а возможность, которую должен рассматривать законодатель в каждой стране.
В Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, который был подготовлен ВК, предусматривается только то, что «правом избирать и быть избранными могут наделяться и граждане, проживающие за рубежом», но предоставление такого права не рассматривается в качестве обязательного требования.
В одном из своих заключений (о предоставлении права голоса за рубежом гражданам Македонии) ВК подчеркивала: «Для осуществления таких мер не существует точных международных стандартов, однако выборы за рубежом должны в целом соответствовать таким же стандартам демократических выборов, как и процедуры голосования в стране. Разработка системы голосование за рубежом зависит от конкретных условий страны, в том числе ее административных, инфраструктурных и бюджетных ограничений, условий выборов в самой стране и уровня доверия со стороны общественности».
Сравнительное исследование ВК ситуации с голосованием за рубежом в государствах-членах показало, что национальные подходы сильно отличаются друг от друга – от весьма лояльного отношения к находящимся за рубежом гражданам до отказа в праве голосовать за рубежом. На момент публикации исследования в 2011 году голосование за рубежом было запрещено в Албании, Армении, Греции, Израиле, Ирландии, Кипре, Мальте, Сан-Марино, Турции, Черногории.
При этом, в других государствах, признающих такое голосование, это право не реализуется так бесконтрольно, как это происходит в Молдове. Подходы к тому, кто может голосовать, как составляются списки избирателей для голосования за рубежом, какова процедура самого голосования, могут быть самыми разными. (Практике организации голосования за пределами страны в конкретных государствах Европы будут посвящены наши следующие публикации).
В любом случае, необходимо четко определить термины «временно находящиеся вне страны» и «проживающие за рубежом»; установить процедуру регистрации в списке избирателей для голосования за рубежом; определить сами методы выборов (лично; по почте; по доверенности; досрочно; электронно) и их место (дипломатические учреждения или еще какие-то места); наконец, указать тип выборов, на которых граждане могут голосовать за рубежом (парламентские; президентские; местные; референдум).
Практика стран в отношении права голоса граждан, проживающих за рубежом, и его осуществление в Европе далека от единообразия.
В целом, структуры Совета Европы (Парламентская ассамблея, ВК, ЕСПЧ) высказываются в поддержку голосования за рубежом, но при этом не принуждают отдельные государства это делать и, тем более, не указывают им, каким способом это осуществлять.
Ограничения, вплоть до полного запрета, голосования за рубежом, Совет Европы не считает нарушением демократических и конституционных прав граждан. Утверждения молдавских политиков о том, что кто-то хочет лишить диаспору права голоса, не выдерживают критики.
В том же докладе ВК есть одно замечание, которое имеет прямое отношение к нашим реалиям: «Доля граждан, проживающих вне своей страны, может быть самой разной, в зависимости от страны. Когда таких граждан много, то они могут оказывать решающее воздействие на итог выборов, что может обосновать принятие особых мер. Совершенно законно требовать от граждан, проживающих за рубежом, регистрироваться для того, чтобы получить право в голосовании, даже в том случае, если для резидентов страны регистрация является автоматической».
Как показали последние выборы президента и конституционный референдум в Молдове, голосование за рубежом уже оказывает не просто решающее воздействие на итог выборов, а полностью переворачивает их результат, делая его, по сути, нелегитимным. Кандидат в президенты, который набрал меньше голосов на территории собственно Молдовы, сумел избраться только благодаря голосам, пришедшим из-за рубежа. То же самое и с референдумом: в Молдове большинство избирателей высказались против изменения Конституции, но она все равно была отредактирована, потому что голосование за рубежом изменило общий результат на прямо противоположный.
Из Молдовы эмигрировало, навсегда или на время, порядка одного миллиона человек (1/3 избирателей). Количество участков для голосования за рубежом постоянно растет. Принципы их открытия – например, в каких-то непонятных помещениях в пригородах Парижа – приобретают абсурдный характер. Доля голосующих за рубежом составляет 1/5 от общей явки на выборах. Победивший кандидат в президенты получил из-за границы 3 голоса из 10. Если так будет продолжаться, голосование в самой Молдове может вообще утратить всякий смысл.
Если оппозиция не добьется введения моратория на голосование за рубежом с целью изучить европейскую практику такого голосования и на ее основе отрегулировать ситуацию в Молдове, то злоупотребления с таким голосованием будут только нарастать и на следующих выборах.
Дмитрий Чубашенко